Atlas de Riesgos y Gestión del Territorio

Los Atlas de Riesgos Municipales, Estatales y Nacionales, son esos misteriosos instrumentos de gestión del territorio de los que casi solo se habla cuando se presenta un fenómeno perturbador que viene a interrumpir la vida normal de una comunidad. La gravedad de los fenómenos naturales no siempre se debe solo a sus causas, sino que también intervienen factores de vulnerabilidad, exposición del medio físico construido y socioeconómico.

Encharcamientos

A nivel nacional el marco jurídico esta constituido principalmente por la nueva Ley General de Protección Civil publicada el 6 de junio del 2012 y reformada el 3 de junio del 2014, su reglamento que se publicó el 13 de Mayo del 2014 y el Programa Nacional de Protección Civil 2014-2018 publicado en el DOF del 30 de Abril del 2014; aunque prácticamente toda ley que contempla cualquier actividad que se  desarrolla sobre el territorio tiene una vinculación directa con el tema de Protección Civil, primordialmente la Ley General de Asentamientos Humanos.

La gestión de riesgos hoy en día se realiza de manera integral, trabajando sobre cada una de sus 4 fases: Prevención, Mitigación, Emergencia y Recuperación, buscando proteger en primera instancia a las personas, sus viviendas y su entorno; sin embargo su enfoque también se aplica con sistemas productivos como la ganadería, agricultura, etc.

Diagrama General de Gestión de Riesgos

La fase de prevención es donde se desarrollan las atlas de riesgo, que ayudan a determinar cuales son las zonas donde pueden impactar fenómenos, caracterizar a la población que vive en ellas, las características de su entorno para responder ante un impacto, el establecimiento de los protocolos para estar preparados para actuar antes, durante y después de la presencia de un fenómeno, las acciones de capacitación, la socialización del riesgo, la producción de la información necesaria y a la escala pertinente para llegar a los análisis más precisos donde sea necesario, generar escenarios de riesgos y el desarrollo de simulacros.

Análisis Estatal de susceptibilidad a inundación

En la fase de mitigación se desarrollan las obras y acciones que se identifican como necesarias en la etapa de prevención; orientadas sobre todo a la reducción de la vulnerabilidad física y social de personas, sus viviendas y el entorno. Realizar construcción de infraestructura necesaria para contener o reducir el impacto de un fenómeno,  el establecimiento de sistemas de monitoreo y alerta temprana, y los sistemas de consulta de información. El enfoque primario en la mitigación es que si bien no se puede actuar en la presencia,  frecuencia e intensidad de los fenómenos si se puede actuar en los sistemas potencialmente afectables para que en caso  de la presencia de un fenómeno, el impacto sea lo menor posible. Aquí encontramos por ejemplo el desarrollo de los reglamentos de construcción y la actualización de los planes de desarrollo urbano que establecen las zonas con restricciones para el establecimiento de nuevos asentamientos humanos.

Análisis de Amenaza de incendios

Cuando se están realizando acciones de mitigación es necesario volver a evaluar las condiciones detectadas en la etapa de prevención, de esta manera se tiene influencia en el ordenamiento del territorio y se dejan de generar nuevas zonas de riesgo.

La fase de la emergencia inicia cuando se tiene en gestación la presencia de un fenómeno (en algunos casos) o inmediatamente después de que se presenta. Se pueden desarrollar escenarios para prevenir a la población, se reune el grupo de control y comando, se alerta a la población, se establecen los recursos que se ocupará para la contingencia, se identifica y cuantifica el impacto, se toman las primeras acciones para recuperar la funcionalidad y se hace el inventario de daños.

Escenario de impacto en fase de emergencia del Huracán Patricia

La fase de recuperación inicia una vez terminada la fase de la emergencia, es la que consume más recursos, donde se desarrollan las obras para que regresen las personas a las condiciones que privaban antes de la emergencia, o cuando son reubicados o reconstruidos los asentamientos humanos, involucra a varias Dependencias Gubernamentales actuando de manera coordinada y hay un seguimiento a cada una de las acciones.

Los fenómenos contemplados en México para la gestión integral de riesgos están divididos en familias:

• Hidrometeorológicos.
• Geológicos.
• Químico - Tecnológicos.
• Sanitario - Ecológicos.
• Socio - Organizativos.
• Astronómicos.

Para el caso particular de México los eventos que tienen mayor presencia son los de origen natural, en especial de tipo hidrometeorológicos, entre los que destacan las lluvias, inundaciones y ciclones tropicales; y geológicos, principalmente sismos. En los últimos años aproximadamente el 90% de daños y pérdidas son producto de eventos climáticos.

Ciclo de análisis de fenómenos perturbadores

Cada una de las familias de fenómenos perturbadores son atendidas de manera diferenciada en los distintos niveles de gestión territorial; en el Atlas Nacional se analizan todos los fenómenos, en los Atlas Estatales las primeras cinco familias, y en los Atlas Municipales de manera obligatoria  hidrometeorológicos y geológicos, con opción a incorporar algún fenómeno de las otras familias que tenga presencia importante en el municipio a trabajar.

Escenario de impacto de Sismo en Jalisco

Después de varios años de trabajar en México en elaboración de Atlas de Riesgos, se ha conformado un paquete metodológico que incluye productos de ONU-Habitat, CENAPRED, SEDATU, CONAGUA y algunos centros de investigación. Sin embargo, en pocos de ellos se específica como atender las diferentes escalas de estudio en materia de fuentes y escalas de información, y como considerar si un análisis llegó hasta el nivel de riesgo. Para CENAPRED se considera que se llegó a un nivel de riesgo, cuando hay una cuantificación económica específica de los daños probables en un sistema por el impacto de un fenómeno. 

Cada una de las metodologías tiene una secuencia más o menos uniforme, para cada uno de los fenómenos se analiza si existe previamente su presencia en el territorio analizado, o si de acuerdo a sus características se presentan condiciones para que se pueda ocurrir. Más allá que solo definir si se puede presentar, es fundamental representar en que parte del territorio, dependiendo de la dinámica del fenómeno, y si es posible graduar su intensidad, se tiene como resultado un análisis de amenaza o de susceptibilidad.

En este punto es importante aclarar que la expresión territorial de la posible presencia del fenómeno depende de la escala y calidad de los datos geográficos utilizados en el análisis; en muchas ocasiones se usan datos de escala pequeña para tener resultados generales para así tener un punto de partida que determine que zonas deben analizarse con mayor profundidad y con información de mayor escala disponible. Si bien es importante información del territorio para caracterizar las zonas de posible presencia de un fenómeno, es más importante contar con información que caracterice a las personas, sus viviendas y su entorno.

Profundidad de análisis

La información de localidades amanzanadas urbanas y rurales (actualizada al 2010 y que tendrá actualización hasta el 2020) es de las que enriquecen el análisis de riesgo, y permiten representar diferentes etapas del análisis a nivel manzana. Sin embargo hay análisis que por la disponibilidad de información solo se representan a nivel puntual. Incorporar información de los catastros será una de los elementos que ayuden a precisar al mayor detalle los análisis de riesgo. La guías de evaluación proponen llegar a levantar información de campo casa por casa cuando el nivel de riesgo es alto y un alto impacto es inminente, esa información ayuda a hacer un estudio costo-beneficio de reubicar a la población en zona de riesgo.

Matriz de información

La información que debe de recabarse para incorporar al análisis de riesgo es para los siguientes temas:

• Caracterizar el territorio.
• Estudiar el fenómeno.
• Caracterizar los sistemas expuestos.
• Identificar los recursos para la emergencia (llamados sistemas reguladores)
• Acciones de mitigación
• Acciones de recuperación.

Matriz de información en ciclo de gestión integral de riesgos

Regresando al análisis de los fenómenos, después de determinar amenaza y susceptibilidad se pasa al análisis del peligro, el cual es un análisis estadístico de datos históricos que permiten determinar cual es la probabilidad de que un fenómeno se presente con una intensidad en un periodo de tiempo determinado. Para algunos fenómenos se establecen los periodos de tiempo que deben analizarse (periodos de retorno) o las intensidades que deben estudiarse. No a todos los fenómenos se les puede aplicar este análisis estadístico, pero para los que aplica se debe de expresar el peligro también de manera territorial con los grados de intensidad correspondientes.

Si en el territorio donde se presenta el fenómeno (en modalidad peligro, susceptibilidad o amenaza) se identifica la presencia de poblaciones se hace el análisis de sus habitantes, viviendas y características sociodemográficas, su infraestructura, etc (también denominados sistemas afectables). Dependiendo de la modalidad de Atlas que se esté desarrollando se representa y analiza la localidad rural o urbana a nivel puntual, polígono de localidad, Ageb (Área geoestadística básica) o amanzanada (en algunos casos inclusive se analiza a nivel polígono de municipio). También en diferentes metodologías se puede aplicar encuestas a una muestra de la población y a las autoridades municipales. Este análisis es para determinar la vulnerabilidad (la posibilidad de ser afectados por la presencia de un fenómeno particular o de manera generalizada) y también se debe de representar de manera espacial.

Análisis de inundaciones a nivel Municipal

Al intersectar los sistemas afectables (con su vulnerabilidad y grado de exposición) con los peligros se obtiene la zonificación del riesgo. Como lo expresamos antes no todos los fenómenos pueden analizarse con la modalidad de peligro (por no contar con datos estadísticos), sin embargo intersectarlos con la susceptibilidad o amenaza de un fenómeno nos ayuda a determinar que población hay que proteger, así como la ubicación de las obras y acciones que se deben construir o implementar para reducir la vulnerabilidad.

Acciones en la gestión integral de riesgos

Tener la zonificación de la presencia de fenómenos perturbadores en modalidad de peligro, amenaza o susceptibilidad, nos permite establecer aquellas zonas que no son aptas para la construcción de infraestructura o el establecimiento de asentamientos humanos, o bajo que condiciones y sistemas constructivos pueden suceder, para de esta manera no generar nuevas zonas de riesgo.

Previsión Legal para detener la construcción de riesgos

La tecnología actualmente permite que todas las etapas de análisis de los fenómenos de un Atlas de Riesgo puedan socializarse a través de visualizadores, y ser un instrumento de consulta, no solo para autoridades y profesionales del desarrollo urbano, sino principalmente para la sociedad en general.

Análisis de inundación a nivel localidad

En Tepic recientemente tuvimos la presencia de una inundación (que técnicamente fue un encharcamamiento al no tener el nivel sostenido de agua por un periodo prolongado) y el tema de Atlas de riesgos salio a la luz, sin embargo siendo un tema tan poco socializado se han vertido opiniones desinformadas sobre su contenido, alcance y aplicación. La Socialización de la información de los Atlas de riesgos no solo es importante para la gestión de la ciudad por parte de las autoridades de los diferentes ordenes de gobierno, sino principalmente para los ciudadanos. Platicando con los Directores de CENAPRED hemos coincido en la aspiración de que cada persona debe conocer los fenómenos a los que esta expuesto al menos en los lugares donde más transcurre la vida de la familia, su casa, el trabajo y la escuela de los hijos, y en base a ese riesgo diseñar un plan personal y familiar de respuesta ante una eventualidad.

Zona de encharcamientos en la Ciudad de Tepic

Un Atlas de Riesgo responde a un momento en el tiempo, y a un paquete de información disponible que corresponde a ese periodo;  su actualización y sobre todo su uso debe darse dentro del contexto de la gestión integral del riesgo, una cultura que apenas esta naciendo en México, una cultura que requiere de la colaboración entre autoridades y ciudadanía. #CiudadaniaAntesQueCiudad.

**¨Juan Manuel Cancino Pérez, consultor en inteligencia territorial y cofundador de la empresa SIGPOT SA de CV; promotor de los ecosistemas de innovación; estudioso de los modelos que hacen ciudades exitosas, su representación, análisis y simulación a través de Sistemas de Información Geográfica; pertenece al grupo de consejeros expertos de Grupo Urbano Medellín.